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    “老法規”根據新情況新問題升級完善

    ——沈陽安全生產地方法規制定與修訂工作側記

    中國應急管理報 作者:記者 李洋 2020-06-24 09:38:12

    2016年12月發布的《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》,提出了新時代做好安全生產工作的目標任務和要求。以此為契機,遼寧省沈陽市著手修訂了原有的《沈陽市安全生產條例》(以下簡稱《條例》)。

    沈陽市應急管理局副局長許世萍介紹,《條例》頒布于2006年,當時在遼寧省乃至全國都處于領先地位,比《遼寧省安全生產條例》頒布的時間還要早,填補了該市在安全生產領域的地方立法空白,為沈陽市預防和減少生產安全事故,保障人民群眾生命財產安全發揮了重要作用。

    沈陽市于2018年2月正式啟動了《條例》的修訂工作。經過一系列立法程序,2018年10月22日,新《條例》正文發布,并于2019年1月1日正式施行。新修訂的《條例》在嚴格遵循上位法和國家有關規定的前提下,針對安全生產領域出現的新問題新情況進行了調整和完善,為做好安全生產工作奠定了堅實的法律基礎。

    立法修改迫在眉睫

    許世萍見證了《條例》的起草始末。她告訴記者,《條例》從制定之初到修改施行,歷經了14年,它的制定及修改,從側面反映了沈陽市安全生產監管工作的開展情況。

    近年來,安全生產形勢不斷變化,出現了新情況、新問題和新特點。

    2014年《安全生產法》修改,2017年《遼寧省安全生產條例》修訂,2017年8月出臺的《中共沈陽市委沈陽市人民政府關于推進安全生產領域改革發展的實施意見》提出了沈陽新時代安全生產的目標任務。這些都從側面反映了原有《條例》已不能滿足當前安全生產監管工作要求,亟須進一步修訂完善。

    為了與上位法保持一致,貫徹執行新《安全生產法》《遼寧省安全生產條例》,沈陽市于2018年2月正式啟動了《條例》的修訂工作。經過一系列立法程序,2018年10月22日,沈陽市人民代表大會常務委員會向社會公告了新修訂的《沈陽市安全生產條例》并于2019年1月1日正式施行。

    增強上位法的可操作性

    據介紹,最初起草的《沈陽市安全生產條例(修訂草案)》(以下簡稱《條例(修訂草案)》)按照《立法法》

    對地方立法的新要求,確定了修訂的基本思路:一是在體例結構上遵循上位法《安全生產法》和《遼寧省安全生產條例》的體例結構,但在內容上不重復上位法已有的規定;二是按照“立法解決問題”的原則,結合沈陽市實際,對上位法比較原則的規定予以細化,增強其可操作性、實效性;三是總結沈陽市成功的安全生產管理方法并吸納到地方立法中將之制度化,同時借鑒重慶、南京、大連、無錫等地的先進立法經驗,將安全生產最新的改革精神和有關要求融入制度措施中。

    在修訂過程中,各個領域的專家學者也對草案進行了多次研究論證,提出專家論證意見。

    2018年6月初,沈陽市政府將《條例(修訂草案)》提請市人大常委會審議。6月21日,市十六屆人大常委會第四次會議對《條例(修訂草案)》進行了第一次審議。審議后,該市人大常委會法制工作委員會通過向社會公布法規草案,召開座談會、論證會,采取書面征求意見、實地開展調研等形式,廣泛征求了人大代表、立法顧問、基層立法聯系點、各區(縣、市)人大常委會和生產經營單位等各方面的意見。在此基礎上,根據市人大常委會審議意見、市人大財經委審議意見和其他方面的修改意見,依據上位法和國家有關規定,該市對《條例(修訂草案)》作了進一步修改。2018年8月23日至24日,沈陽市十六屆人大常委會召開第五次會議,對《條例(修訂草案)》二次審議稿進行了審議并經表決通過。10月11日,新通過的《條例》審議稿經遼寧省人大常委會表決通過。10月22日,沈陽市人大常委會發布2018年1號公告,明確新修訂的《條例》于2019年1月1日起正式施行。

    整個《條例》的修訂過程都在穩步有序推進,并突出了該市聚焦特色抓立法統籌,聚焦發展抓修改審查的要求?!稐l例》的修訂主要依據《安全生產法》《生產安全事故報告和調查處理條例》和《遼寧省安全生產條例》,并參照了《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》、中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進城市安全發展的意見》等法規文件,還借鑒了重慶、無錫等城市的先進立法經驗。

    新修訂的《條例》共六章三十六條,包括總則、生產經營單位的安全生產保障、安全生產的監督管理、生產安全事故的調查處理、法律責任、附則等部分,在與上位法的一致性以及立法技術方面完全符合規范要求。

    解決五大現實問題

    新修訂的《條例》新在哪里?沈陽市應急管理局法規處處長谷有常介紹,新修訂的《條例》解決了安全生產監督管理主體不明的體制問題、生產經營單位的安全生產保障問題、安全生產的監督管理問題、生產安全事故調查處理的問題和法律責任不明的問題,對該市安全生產發展及安全發展示范城市的創建起到了積極作用。

    一是解決了安全生產監督管理主體不明的體制問題。

    新修訂的《條例》第三條規定了市和區(縣、市)人民政府及其相關部門負責人的職責,特別強調主要負責人是本行政區域、本部門職責范圍內安全生產工作的第一責任人,對安全生產工作負有全面領導責任。第四條規定了安全生產監督管理部門、其他有關部門,以及鄉鎮人民政府等基層單位在安全生產方面的職責。

    二是解決了生產經營單位的安全生產保障問題。

    生產經營單位是安全生產的責任主體,是確保安全生產形勢穩定的核心。因此,新修訂的《條例》在第二章“生產經營單位的安全生產保障”

    中對生產經營單位及其負責人關于安全生產保障責任作出了詳細規定。一是明確了生產經營單位在建立健全規章制度、推進安全生產標準化建設等方面的職責;二是要求生產經營單位應當依法保證安全生產所必需的資金投入,同時明確資金用途;三是對于高危企業以及其他生產經營單位安全生產管理機構的設置、專職安全生產管理人員的配備作出了規定;四是強化企業預防措施,建立健全隱患排查治理制度;五是對生產經營單位委托其他單位或者個人從事危險作業或者承攬、加工作業的行為明確了相關責任規定。

    三是解決了安全生產的監督管理問題。

    新修訂的《條例》第三章進一步對各級政府、安全生產監管職能部門及其相關負責人具體的監管職責進行了細化和明確。一是明確了市和區(縣、市)人民政府關于安全生產監督管理的考核、監管職責;二是規定了市和區(縣、市)安全生產監督管理部門對生產經營單位安全培訓及其持證上崗的情況進行監督檢查的主要內容;三是規定了市和區(縣、市)安全生產監督管理部門對生產經營單位安全培訓及其持證上崗的情況進行監督檢查的主要內容;四是規定了負有安全生產監督管理職責部門重點進行監督檢查的生產經營單位和場所;五是規定了市和區(縣、市)人民政府應當通過建立嚴格的安全生產市場準入制度等方式,從源頭有效防范生產安全事故的發生。

    四是解決了生產安全事故調查處理的問題。

    生產安全事故的調查和處理,是安全生產工作的重要環節。為了進一步規范生產安全事故的調查處理工作,新修訂的《條例》第四章對生產安全事故的調查處理作出了規定。一是對事故發生單位的認定及其在事故調查過程中需要承擔的義務作出規定;二是明確了有關單位和人員在對事故依法調查處理過程中應當承擔的義務,主要包括不得阻撓和干涉對事故的依法調查處理、妥善保護事故現場以及相關證據等;三是明確規定了事故調查組的組成及職能;四是規定了事故調查組對于負有事故責任的單位和人員的有關處理措施。

    五是解決了法律責任不明的問題。

    新修訂的《條例》第五章是關于法律責任的規定。第三十三條依據《監察法》和《生產安全事故報告和調查處理條例》等法律法規,對生產安全事故單位拒絕提供有關材料的行為設定了行政處罰;第三十四條依據《安全生產法》《遼寧省安全生產條例》等法律規定,對其他涉及《條例》中行政處罰的行為和執法主體等內容作出了概括性規定。

    記者手記

    逐步建立規范的安全生產法治秩序

    2006年,《沈陽市安全生產條例》在全國率先制定出臺,2018年又率先啟動修訂,無論是制定還是修訂,都經歷了廣泛調研、多方聽取意見建議、凝心聚力的過程,是沈陽市安全生產工作發展的階段性標志,對該市逐步建立規范的安全生產法治秩序,具有里程碑意義。

    十年磨一劍。近年來,沈陽市始終堅持用法規制度統領全市安全生產工作,用法制的力量打擊非法違法行為,用鮮活的案例彰顯法制的力量,威懾非法違法行為,既體現地方特色,又解決實際問題,具有較強的針對性、可操作性。

    《條例》的修改,貫徹了“以人為本、安全發展”的理念,堅持問題導向,突出重點,解決了政府、企業責任不明確的問題,進一步確立了安全監管部門的執法權威,把安全生產觸角延伸到鄉鎮(街道、園區),標準設置更細更實。沈陽各地、各部門以依法治安為主線,加大貫徹執行力度,以強有力的監管執法確保條例各項規定、要求落到實處,從而為預防各類生產安全事故發生,推進沈陽安全生產治理體系和治理能力現代化建設注入更強大的動力。

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